Au cours d’une longue carrière portant principalement sur l’étude du secteur public, j’ai été en mesure de consulter un nombre incalculable de rapports. Une impression globale s’en dégage : leurs recommandations sont généralement peu suivies. Pourquoi en est-il ainsi?

Les rapports ressemblent aux maquettes des urbanistes

Les rapports ressemblent aux plans des urbanistes et à leurs maquettes des villes idéales. La présentation et la forme demeurent fort soignées, généralement multicolores. Malheureusement, on ignore les contraintes du monde réel comme le déjà bâti, l’hétérogénéité des préférences des résidents et les caractéristiques contraignantes de l’environnement. On se situe dans un monde abstrait ou imaginaire. C’est bien le cas des multiples rapports.

Les difficultés de bien saisir la réalité

Pourquoi les rapports sont-ils rarement suivis?La condition nécessaire pour formuler des recommandations pertinentes demande de bien percevoir le monde réel. Ce n’est pas une mince tâche puisque chacun regarde la réalité à travers une fenêtre plus ou moins étroite. De plus, les objectifs des politiques sont multiples. Un économiste qui fut ministre me communiquait son étonnement devant le grand nombre d’objectifs qui s’exprimaient autour de la table du cabinet.

Comme l’affirmait Thomas Sargent dans une brève synthèse sur l’enseignement de la science économique : « En état d’équilibre, en économie comme dans un jeu, les gens sont satisfaits de leurs choix. C’est pourquoi il est difficile pour des personnes bien intentionnées de changer les choses pour le meilleur ou pour le pire ».

La situation est semblable dans le domaine politique. La structure des programmes reflète les forces ou les intérêts en présence. Cette structure n’est pas immuable, mais toute modification présuppose un important changement des forces ou de l’environnement.

De plus, s’il n’y avait aucun gagnant à ce qui est perçu comme inefficace ou comme du gaspillage, cette réduction de la richesse collective n’aurait sûrement pas lieu. C’est ce qui fait dire à Gary Becker : « Si l’intention des politiques publiques était entièrement connue, je suis assuré que le secteur public se révélerait un producteur et un redistributeur beaucoup plus efficace qu’on ne le croit généralement. » (Becker, 1983 : 338)

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Perception incomplète du réel et recommandations inadaptées

Comment une perception partielle et généralement abstraite de la réalité peut-elle conduire à des recommandations pertinentes? Une référence à une expérience personnelle permet de mieux en saisir la difficulté.

On ne peut appliquer les règles du jeu de bridge lorsqu’on joue une partie de poker. Cet enseignement m’a été crûment rappelé par un de mes étudiants il y a une vingtaine d’années. Je proposais, sûrement avec une grande conviction et éloquence, d’appliquer au secteur public les règles d’efficacité développées par la morale économique.

Cet étudiant m’interrompit pour signaler mon incohérence. Je prescrivais de recourir à une tarification des services publics, alors que les citoyens désirent mettre ces services dans le secteur public, précisément pour éviter une telle tarification.

Se limitant à une approche technocratique, les rapports oublient les importantes considérations politiques. Ce qui est pertinent n’est pas la rentabilité économique d’un programme, mais plutôt sa rentabilité politique. L’objectif bien normal des décideurs est d’accroître la probabilité de se faire réélire. 

Le caractère endogène des rapports

L’existence d’un rapport n’est pas une abstraction; elle s’insère plutôt dans un contexte. En voici un exemple : au printemps 1985, un parti, élu en avril 1981, était à la fin de son mandat en une période où des problèmes des services de santé faisaient continuellement la manchette.

Une façon d’évacuer le sujet pour la campagne électorale imminente fut de créer en juin 1985 une commission d’enquête sur les services de santé et des services sociaux qui ferait rapport après les élections. Sa création visait à signaler aux électeurs une volonté gouvernementale d’affronter les vrais problèmes, après avoir reçu les avis des experts dont les orientations étaient déjà pas mal connues.

Le dernier chapitre et les problèmes d’implantation

Avec le refus de présenter un dernier chapitre sur les problèmes d’implantation de leurs recommandations, les rapports font implicitement l’hypothèse que le gouvernement s’identifie à une forme de despote bienveillant avec l’unique objectif de maximiser le bien-être des citoyens. C’est une conception très romantique de la politique. Les mécanismes de création de cette autorité magnanime sont rarement étudiés, les défaillances des processus politiques étant implicitement jugées peu importantes.

L’absence du dernier chapitre sur les difficultés d’implantation des recommandations par les processus politiques explique pourquoi les rapports atterrissent généralement sur les rayons des différentes bibliothèques pour y ramasser la poussière, si ce n’est pas le chemin de la corbeille ou de la déchiqueteuse.