Comment construire une stratégie de relations gouvernementales ?
2015-12-07
French
https://www.revuegestion.ca/comment-construire-une-strategie-de-relations-gouvernementales
2023-10-02
Comment construire une stratégie de relations gouvernementales ?
Article publié dans l'édition Hiver 2015 de Gestion
Au début de 2012, la firme McKinsey sonda les opinions de 3 525 cadres du secteur privé. Ceux-ci provenaient de plusieurs pays occidentaux, œuvraient dans une large gamme d’industries et occupaient divers niveaux hiérarchiques. L’enquête révéla qu’une solide majorité de ces cadres estime que les gouvernements surveilleront leurs agissements de plus en plus étroitement dans le futur, particulièrement dans les domaines des services financiers, de l’énergie et de la santé, et que cela aura une influence accrue sur la performance de leurs entreprises.
Ces gens d’affaires reconnaissent toutefois ne pas consacrer à leurs relations avec les gouvernements le temps et les ressources qu’elles mériteraient. Une majorité s’estime aussi assez peu efficace quand il s’agit d’influencer à son bénéfice les décisions des autorités publiques.
Ces constats soulèvent au moins quatre questions :
- Pourquoi au juste est-il et sera-t-il de plus en plus vital pour les entreprises de se soucier d’influencer les décisions de nos gouvernements ?
- Comment expliquer cette relative inefficacité, admise par les gens d’affaires eux-mêmes, de leurs efforts actuels auprès des gouvernements ?
- Quelles sont les dynamiques essentielles des processus décisionnels dans les appareils politico administratifs et quelles en sont les implications pour les gens d’affaires ?
- À la lumière des enseignements contenus dans la recherche existante, comment s’y prendre pour construire une stratégie de relations gouvernementales aussi efficace que possible ?
Cet article se divise en quatre parties. Chacune se veut une réponse à la question qui lui sert de titre.
Pourquoi se doter d’une stratégie de relations gouvernementales ?
Toutes les dimensions d’une entreprise, sans exception, sont touchées, de près ou de loin, par les grandes orientations économiques et politiques établies par nos élus, par les lois, les règlements, les normes, les programmes administrés par nos gouvernements, de même que par les innombrables décisions, petites et grandes, prises par des milliers de fonctionnaires1. L’État est parfois le client de l’entreprise, parfois son concurrent, mais aussi celui qui lui fournit des infrastructures de base, comme les routes, ou des intrants comme la formation des travailleurs ou l’approvisionnement en électricité. L’État est également l’arbitre qui surveille en permanence les règles de la compétition entre les entreprises, qui peut changer ces règles en cours de match, ou choisir de devenir lui-même un joueur dans ce match en gérant une société d’État ou en soutenant une industrie en difficulté. Quand on y pense, l’État est aussi le seul acteur institutionnel qui a un droit de vie ou de mort sur un projet économique, par exemple en refusant d’émettre les autorisations requises, en décrétant un moratoire, ou en forçant des modifications à un projet qui augmentent les coûts pour l’entreprise ou la conduisent à renoncer2. Le tableau 1 donne un aperçu de l’importance cruciale des gouvernements pour l’entreprise.
Une précision s’impose ici. On utilise habituellement le mot « État » pour englober l’ensemble de nos institutions publiques : ministères, sociétés d’État, tribunaux, police, armée, etc. Le mot « gouvernement », lui, désigne plutôt l’équipe élue pour gouverner et ses plus proches collaborateurs. Dans un souci de simplicité et parce que cela n’a pas d’impact sur le propos, nous utiliserons les deux indistinctement, comme on le fait souvent dans le langage courant.
TABLEAU 1 : De l'importance des gouvernements |
Nos gouvernements cherchent à soutenir, voire à orienter le développement économique et social selon leur idéologie. |
Nos gouvernements sont souvent les acteurs qui, par leurs propres dépenses, injectent le plus d’argent dans l’économie. |
Nos gouvernements subventionnent, directement ou indirectement, de nombreuses entreprises et viennent parfois au secours |
Nos gouvernements seront fréquemment les plus gros acheteurs de biens et services dans une société. |
Nos gouvernements fournissent des infrastructures et des services publics indispensables aux entreprises. |
Nos gouvernements taxent les profits, les revenus, les gains en capital, la propriété, etc. |
Nos gouvernements feront la promotion des exportations ou voudront protéger les industries locales. |
Nos gouvernements offrent des prêts, des garanties de prêt, voire de l’assurance. |
Nos gouvernements possèdent des entreprises publiques ou seront des partenaires dans de nombreuses entreprises mixtes. |
Nos gouvernements réglementent certains prix, fixent des quotas, octroient des permis. |
Nos gouvernements déterminent l’étendue de nos droits et libertés individuels et tranchent en cas de litige à cet égard. |
Le commerce et les relations de travail sont aujourd’hui très étroitement encadrés par des lois. |
Nos gouvernements soutiennent financièrement de nombreux groupes de pression. |
Source : Adapté de Stanbury (1993).
À l’instar de ce que pensent les gens d’affaires eux-mêmes, les travaux scientifiques les plus sérieux ont aussi fortement relativisé l’idée caricaturale voulant que l’acteur étatique soit en train de perdre progressivement de son importance3. Ses fonctions se transforment, mais son rôle restera crucial. Ainsi, avec ses phases d’accélération et de freinage, la mondialisation est un phénomène irréversible pour l’essentiel. Or, ce sont les gouvernements des États souverains qui négocient les nouvelles règles du commerce mondial, notamment à l’OMC. Dans ce contexte, les États devront aussi se soucier de leur attractivité aux yeux d’investisseurs plus mobiles que jamais, d’où leur rôle névralgique en matière de compétitivité fiscale, de formation de la main-d’œuvre, de RD et pour assurer la qualité de leurs infrastructures de transport et de communication4.
D’où vient ce sentiment d’inefficacité ressenti par tant de gens d’affaires?
Par ailleurs, le bouleversement démographique forcera les gouvernements à aborder des questions cruciales comme l’organisation et les coûts des systèmes de santé et le financement des régimes de retraite. Les questions liées à la diversification de la main-d’œuvre continueront aussi à prendre de l’importance : politiques d’immigration, d’intégration, de gestion de la diversité religieuse, etc. À l’ère du terrorisme planétaire et de l’espionnage industriel sophistiqué, les questions liées à la sécurité frontalière, à la cyber sécurité et à la propriété intellectuelle resteront également des préoccupations étatiques de premier plan. Enfin, la prise de conscience écologique est plus qu’un effet de mode. Elle mettra de la pression sur les choix énergétiques des gouvernements et sur leur encadrement légal de la responsabilité sociale des entreprises au plan environnemental.
Si les milieux d’affaires éprouvent tant de frustrations à l’endroit des autorités publiques, c’est certes parce que ces dernières sont, en raison de leur taille et de leur complexité, lentes et difficiles à faire bouger, sauf lors des situations d’urgence comme un accident catastrophique. Mais leur insuccès s’explique aussi par des erreurs fréquentes et bien documentées5.
Les entreprises tendront trop souvent à être réactives plutôt que proactives face aux gouvernements. Elles poursuivront des objectifs imprécis, irréalistes, trop nombreux, notamment parce que leurs dirigeants n’ont pas fait l’exercice de se mettre à la place de l’élu ou du fonctionnaire pour essayer de comprendre comment celui-ci risque de voir la situation. Elles n’auront pas d’options de rechange en cas de blocage. Souvent, les gens d’affaires ne tiennent pas compte du fait qu’ils ne sont que l’un des nombreux acteurs essayant de faire intervenir l’État en leur faveur. Ils frapperont fréquemment à la mauvaise porte. Bref, ils feront trop peu, trop tard et le feront souvent mal6.
Plusieurs raisons, qui se renforcent réciproquement, expliquent ces erreurs. Par exemple, les préjugés tenaces envers les politiciens et les fonctionnaires « contaminent » souvent l’objectivité que les gens d’affaires devraient chercher à maintenir dans leurs rapports avec eux. Toute une carrière passée dans le secteur privé ne favorise pas non plus une compréhension fine du fonctionnement des gouvernements. L’administration publique est aussi fort peu étudiée dans les écoles de gestion7.
Ainsi, beaucoup de gens d’affaires tendront à penser que les élus se soucient exclusivement de leur réélection. D’autres penseront que l’élu ou le fonctionnaire devrait être un serviteur parfaitement désintéressé de l’intérêt public. Il faut se garder d’un excès de cynisme tout autant que d’un excès d’angélisme. Les élus pensent certes à leurs intérêts politiques, mais ils ont aussi des convictions personnelles. Selon l’individu ou les circonstances, l’une ou l’autre des dimensions sera plus ou moins prépondérante. Si on trouve légitime qu’une personne dans l’arène économique poursuive son intérêt, on voit mal pourquoi il serait illégitime qu’un acteur dans l’arène politique, qui a lui aussi beaucoup à gagner ou à perdre, ne tienne pas également compte de son intérêt personnel8.
Les gens d’affaires s’étonneront aussi souvent de l’importance que les élus accorderont aux médias. C’est parce que les élus savent que le vote de l’électeur est en partie fondé sur des impressions influencées par la couverture médiatique. C’est également ce qui explique l’attention que les élus accorderont souvent à des petits groupes dont l’importance économique est faible en comparaison de la communauté d’affaires, mais qui occupent beaucoup d’espace médiatique et peuvent embarrasser les gouvernants. Si ces petits groupes d’activistes sont souvent si efficaces, c’est parce qu’il est généralement plus facile de mobiliser un nombre réduit de gens qu’un nombre élevé : en effet, plus il y a d’individus au sein d’un groupe, plus chacun d’entre eux tendra à compter sur les autres pour obtenir ce qu’il veut avec le moins d’efforts9.
Par ailleurs, si les élus donnent fréquemment l’impression de vouloir « gérer » un problème plutôt que de le régler – un reproche courant de la part des gens d’affaires –, notamment en créant d’innombrables comités, c’est parce que la sanction électorale survient à court terme alors que le « règlement » de certains problèmes prendrait plus de temps que la durée normale d’un mandat, parce que plusieurs problèmes peuvent, au mieux, être réduits mais pas totalement éliminés (criminalité, abandon scolaire, etc.), et aussi parce qu’avouer son impuissance devant un problème mettrait un homme politique en difficulté face à un adversaire qui se prétendrait capable de le solutionner.
En outre, les gens d’affaires déplorent souvent que la fonction publique soit peu encline à prendre des risques. D’abord, la forte hiérarchie et l’abondance des règles y réduisent l’autonomie individuelle. Ensuite, le système de sanctions et de récompenses qu’on y trouve fera que, pour un fonctionnaire, une prise de risques qui débouche sur un succès ne procurera guère de récompenses tangibles à court terme, alors qu’un échec pourra avoir un impact négatif sur sa carrière : mise à l’écart, non-promotion, etc.10. Voilà notamment pourquoi des propositions issues du milieu des affaires et que les acteurs gouvernementaux tendront à juger radicales (forte baisse d’impôts, déréglementation, réduction du pouvoir des syndicats, etc.) auront rarement gain de cause, sauf en temps de crise.
D’autres erreurs expliquent aussi les insuccès des gens d’affaires face aux élus. Même chez ceux qui admettront l’importance des autorités publiques, cela ne se traduira pas nécessairement par un engagement durable à cultiver les relations gouvernementales. Des gens d’affaires qui consacrent de nombreuses heures à l’engagement communautaire ne mettront pas à profit les occasions où leur route croise celle de l’élu local. Nombreux sont aussi ceux que l’idée de plaider vigoureusement sa cause devant un élu ou un fonctionnaire mettra mal à l’aise. Ils ont intériorisé l’idée reçue selon laquelle le lobbying par l’entreprise privée serait une pratique occulte, ténébreuse et un peu coupable. Mais si cela se fait dans le respect des lois encadrant cette pratique, qui tendent à être resserrées un peu partout, on voit mal au nom de quoi, dans des sociétés où abondent les groupes d’intérêts, l’entreprise privée serait le seul acteur social qui devrait s’interdire de plaider sa cause11.
Qui décide et comment dans l’appareil politico-administratif ?
Pour construire une stratégie efficace de relations gouvernementales, il faut d’abord comprendre le processus politico-administratif qui transformera les intentions de départ en décisions effectives. Ce processus variera selon le type de décisions et selon les caractéristiques institutionnelles, forgées à travers les siècles, de chaque régime politique. Le processus décisionnel n’est pas le même à Washington, Paris, Ottawa ou Beijing12.
Prenons par exemple l’adoption d’une loi ou d’un programme de soutien à un secteur précis. Malgré les différences institutionnelles entre les divers régimes politiques, il y a une dynamique fondamentale qui leur est commune : le système politique reçoit bien plus de demandes qu’il ne peut en satisfaire sous forme de réponses. Il y a donc un processus en quatre étapes fondamentales : des demandes sont formulées par divers acteurs; des acteurs (d’autres ou parfois les mêmes) établissent des priorités, c’est-à-dire déterminent à quelles demandes le système répondra; on formulera ensuite comment on répondra à la demande; puis le système officialisera la réponse. Ce processus débouchera sur une décision qui provoquera un effet de rétroaction suscitant des réactions et d’autres demandes. Le schéma 1 illustre ce processus, tel qu’il se déroule à Ottawa ou à Québec, en mentionnant les principaux acteurs habituelle- ment concernés à chaque étape.
Cette dynamique générale a plusieurs implications pour des gens d’affaires soucieux de voir le système produire les décisions qu’ils souhaitent. La première est qu’il est crucial pour eux de chercher à être présents à chacune des quatre étapes et non seulement au moment de la formulation de la demande au système (étape 1). Il faut aussi chercher à peser sur l’établissement des priorités (étape 2), afin que la demande soit retenue, et sur la construction de la réponse (étape 3), afin que cette réponse soit aussi satisfaisante que possible. C’est ce que font les représentants des industries qui jouent le mieux la carte des relations gouvernementales, comme le milieu agroalimentaire ou l’industrie pharmaceutique. Les gens d’affaires qui deviennent des sources d’informations crédibles sur leur secteur et ses attentes, qui parviennent à se hisser au rang de véritables partenaires des autorités gouvernementales, auront une place de choix à la table des discussions et des décisions qui les concernent.
La seconde implication fondamentale est qu’il faut s’engager le plus tôt possible dans le processus. La plupart des décisions gouvernementales feront des heureux (les « gagnants ») et des malheureux (les « perdants »). Une fois les grands arbitrages faits par les autorités sur les demandes auxquelles on répondra et sur la façon d’y répondre, il devient très difficile d’accommoder quelqu’un au dernier moment. Ensuite, une fois que le palier politique a fait connaître ses intentions, changer d’avis sera pour lui politiquement coûteux : qui aime marcher sur sa peinture fraîche ?
Ce processus décisionnel en quatre étapes a aussi d’autres implications pour les gens d’affaires. Leurs demandes pourront ne pas être des priorités pour le gouvernement. Si les réponses concernent plusieurs ministères et organismes, le processus sera forcément long. Le calendrier des gens d’affaires pourra aussi ne pas être en phase avec les cycles budgétaire, parlementaire et électoral qui s’enchevêtrent dans l’appareil politico-administratif. Règle générale, les élus, parce qu’ils voudront se montrer sous leur meilleur jour, accueilleront une demande avec plus d’empressement que la fonction publique qui, justement parce qu’elle incarne la continuité institutionnelle et qu’elle est composée de non- élus, envisagera les choses davantage dans une optique de long terme. Enfin, il pourra arriver que tout ce processus soit accéléré ou freiné selon le climat politique ou les convictions personnelles des acteurs politiques.
L’affaire est encore plus complexe. Nous venons d’évoquer l’adoption d’une loi ou d’un programme de soutien à un secteur économique. Mais l’appareil étatique pro- duit aussi, au quotidien, une multitude de décisions, de divers types, petites et grandes, parfois politiques, parfois purement techniques, certaines très visibles, d’autres très discrètes13.
Fondamentalement, on peut répertorier huit grands types de décisions relevant des institutions étatiques :
- Le gouvernement détermine les grandes orientations budgétaires : combien dépenser, où, quand et comment.
- Le gouvernement fait adopter par le parlement une loi changeant les règles du jeu.
- L’appareil gouvernemental produit ensuite les normes et règlements d’application de cette loi.
- Des organismes gouvernementaux fixent les critères d’admissibilité aux programmes, leurs dates d’entrée en vigueur, leur durée, etc.
- Les ministères et organismes prennent de multiples décisions discrétionnaires : donner le feu vert ou pas à un projet, accorder ou refuser un délai, négocier des modalités de remboursement d’un paiement en retard, etc.
- Un ministre annonce publiquement une intention, une nouvelle priorité, un changement de cap, qui seront désormais pris en compte par les fonctionnaires.
- L’agence centrale du gouvernement chargée du contrôle des dépenses ou des règles générales de gestion du personnel (le Conseil du trésor à Ottawa et à Québec) peut émettre des directives administratives internes à l’en- droit de l’ensemble des ministères et organismes.
- Les tribunaux, généralement ceux de type administratif, peuvent être saisis de demandes de décisions par les acteurs sociaux, y compris les gouvernements, et rendent des jugements auxquels les acteurs devront se conformer, mais qu’ils pourront aussi contester.
Tout cela constitue un réseau à interconnexions multiples14 que l’on peut représenter par le schéma 2.
Le caractère multidimensionnel de ce réseau et son fonctionnement ininterrompu ont plusieurs implications du point de vue d’une stratégie efficace de relations gouvernementales.
D’abord, comme ce réseau n’arrête jamais de fonctionne, la victoire ou la défaite sera rarement définitive. Rien n’est jamais acquis. Une « fenêtre d’opportunité » pourra s’ouvrir ou se fermer. Des occasions ou des menaces surgiront périodiquement. Des décisions importantes seront prises par des organismes administratifs dont les dirigeants n’ont pas à se faire élire et n’ont pas d’obligation de visibilité, ce qui rend difficile de les approcher.
Par ailleurs, quand la décision prendra la forme d’un projet de loi ou d’un programme gouvernemental, celui-ci suivra généralement un cheminement institutionnel prédéterminé comprenant des moments et des lieux cruciaux. Ils sont « cruciaux » parce que c’est là que se font les arbitrages qui donnent forme à la décision finale. Comme il est impératif d’intervenir au bon endroit et au bon moment, une connaissance fine des processus administratifs, réglementaires, parlementaires, judiciaires, qui varieront évidemment selon les régimes politiques, est précieuse. C’est ce qui explique que tant de grandes entreprises, d’associations patronales ou de firmes de relations gouvernementales embauchent d’ex-attachés politiques qui connaissent sur le bout des doigts les arcanes de ces processus. Ils sauront non seulement quels acteurs joueront un rôle-clé selon la nature du dossier, mais ils connaîtront aussi parfaitement, pour prendre les exemples des systèmes québécois et canadien, l’enchevêtrement de la dynamique parlementaire – composée de deux sessions (printemps et automne) et comprenant des réunions hebdomadaires des caucus des députés et du conseil des ministres – , de la dynamique budgétaire – allant du printemps au printemps suivant, centrée autour du ministère des Finances et du Secrétariat du Conseil du trésor – , de la dynamique partisane – centrée autour de la vie des partis sous forme de congrès d’orientation, conseils généraux, collectes de fonds, etc. – , et enfin de la dynamique communautaire ou sociale – centrée autour des activités qui assurent à l’élu de la visibilité dans son milieu.
Tout lobbyiste efficace à Ottawa ou à Québec connaîtra aussi un certain nombre de caractéristiques de base de nos systèmes politiques que des situations d’exception ne suffisent pas à invalider15. Les débats parlementaires sont souvent bruyants et spectaculaires, mais ils visent surtout à marquer des points politiques. Dans les régimes parlementaires de tradition britannique, la fonction de premier ministre concentre beaucoup plus de pouvoirs institutionnels que celle de président dans un régime comme celui des États-Unis. Les ministres hésiteront avant de rejeter catégoriquement une recommandation proposée par les hauts fonctionnaires par crainte de déstabiliser l’appareil administratif, surtout si la recommandation a fait l’objet d’un long travail préparatoire interne. À dire vrai, les rapports entre le personnel politique et la fonction publique sont infiniment nuancés : la collaboration n’exclut pas les tensions. Toutes sortes de tractations au sein de l’appareil étatique dilueront souvent l’impulsion originale et produiront une décision empreinte de compromis qui n’aura pas la netteté souhaitée par le demandeur. Beaucoup de décisions administratives se prennent aussi à des paliers moins élevés que ce que croient les observateurs externes. Le personnel des cabinets ministériels, lui, doit être traité avec considération en raison de ses liens de proximité et de complicité avec leur patron politique. Enfin, un « simple » député ne réussira pas, à lui seul, à infléchir tout un appareil gouvernemental, mais il peut jouer un rôle utile pour faire connaître la situation d’une entreprise, ses attentes, lui obtenir un rendez-vous, etc. Cependant, quand un grand nombre de députés pousse dans la même direction, cela devient une force dont il faut tenir compte.
Comment construire une stratégie efficace de relations gouvernementales ?
Il n’y a évidemment pas de réponse unique et valide en toutes circonstances. Tout dépendra des caractéristiques de l’entreprise, de son secteur d’activité, des objectifs poursuivis, de la conjoncture économique et politique, de l’idéologie du gouvernement en place, des règles de fonctionnement des institutions politiques, etc. Les variables en cause sont très nombreuses16.
La recherche existante a tout de même permis d’établir quelques corrélations généralement vraies entre ces variables et qui n’ont rien d’étonnant17. Ainsi :
- Plus le secteur d’activités d’une entreprise est réglementé, plus cette entreprise tendra à être active sur le front des relations gouvernementales.
- Plus une entreprise sera importante en termes de taille ou de ressources financières, plus elle mènera sa stratégie de relations gouvernementales de façon autonome, alors que les entreprises plus petites s’appuieront davantage sur des associations patronales ou des regroupements sectoriels pour les représenter auprès des gouvernements.
- Quand une entreprise est préoccupée par une question qui devient un enjeu électoral, elle tendra à s’insérer dans une coalition plus large afin de maximiser son impact auprès de l’opinion publique tout en limitant ses dommages si elle perd la bataille.
Sous réserve des particularités de chaque situation, nos travaux antérieurs nous conduisent à proposer que l’entreprise désireuse de se doter d’une stratégie efficace de relations gouvernementales suive le modèle en cinq étapes présenté dans le schéma 3.
Dans les faits, il pourra arriver que ces étapes se chevauchent partiellement. Chaque étape repose sur un certain nombre de questions qu’il convient de se poser, de réponses qu’il faudra trouver, de décisions qu’il faudra prendre, et qui seront largement déterminées par les circonstances et les variables mentionnées plus haut.
Étape 1 : Poser un diagnostic stratégique
Il s’agit d’abord d’établir la nature de la relation stratégique qui lie ou pourrait lier l’entreprise au gouvernement. À son tour, la nature de cette relation entraîne des conséquences à prévoir et des devoirs à faire. Fondamentalement, il y a cinq options de base, représentées par le schéma 4, et une multitude de combinaisons possibles.
- Certaines entreprises appartiennent à des secteurs, comme celui des médicaments ou du transport aérien, qui sont très étroitement régulés par les autorités. Elles doivent donc se doter d’une expertise dans le processus gouvernemental de fixation de ces règles du jeu afin de pouvoir les influencer.
- Si le gouvernement est ou pourrait être un des clients de l’entreprise, celle-ci devra parfaitement comprendre comment le gouvernement s’y prend pour acheter ce dont il a besoin. Quelle est l’entité gouvernementale responsable des achats ? Comment procède-t-elle exactement ? Qui sont les personnes aux commandes de ce processus ?
- Il se peut que l’État soit un compétiteur direct d’une entreprise ou d’une institution privée. Pensons à une entreprise qui livre des colis, comme le fait aussi le service postal public, ou à une école privée qui coexiste avec un réseau public d’enseignement. Dans ce cas de figure, l’entreprise devra déterminer quel doit être l’avantage concurrentiel qu’elle devra chercher à construire et à exploiter.
- Le gouvernement pourra aussi être le fournisseur d’un intrant essentiel à l’exploitation de l’entreprise, comme l’électricité dans le cas du Québec. L’entreprise devra alors connaître parfaitement comment le gouvernement fixe le prix qu’il exige afin de pouvoir intervenir à cet égard.
- Enfin, le gouvernement fournit assurément, plus ou moins directement, toutes sortes de ressources complémentaires sur lesquelles comptent les entreprises : infrastructures routières, programmes de formation de la main-d’œuvre, aménagements fiscaux particuliers, etc. L’entreprise a donc tout intérêt à ce que les autorités, lorsqu’elles établissent leurs orientations générales et leurs priorités budgétaires, investissent suffisamment dans ces domaines. Ces orientations et ces priorités peuvent, jusqu’à un certain point, être influencées.
L’idée de base est donc de ne pas attendre passivement, mais de se demander ce que le gouvernement fait ou pourrait faire qui a ou pourrait avoir un impact stratégique important pour l’entreprise. Elle doit ensuite se doter d’une expertise dans le processus gouvernemental en cause afin de se donner un maximum de chances de pouvoir l’influencer. Dès lors qu’elle comprend la nature de sa relation stratégique avec l’appareil de l’État, l’entreprise verra aussi plus clairement quelles sont ses forces et ses faiblesses en ce qui concerne les compétences requises.
Poser un diagnostic stratégique, c’est ensuite se faire une idée aussi claire que possible de l’évolution future du secteur d’activité de l’entreprise. Il faudra donc se demander :
- Quels sont les principaux enjeux qui se profilent à l’horizon et comment risquent-ils d’évoluer ?
- Quel est l’état de l’opinion publique à leur égard ?
- Quelles formes pourraient prendre d’éventuelles actions gouvernementales ?
- Quels pourraient être leurs impacts sur l’entreprise, ses clients, ses fournisseurs, ses concurrents, son secteur en général ?
Dès lors, on sera en mesure de voir plus clairement ce que nous appellerons le « quoi » (les objectifs), le « qui » (les individus à rencontrer), le « quand » (la gestion optimale du temps disponible), le « où » (les lieux, les occasions) et le « comment » (le choix des arguments et des véhicules pour les faire circuler) qui constituent le cœur du plan d’action en matière de relations gouvernementales18.
Étape 2 : Fixer des objectifs réalistes ou le « quoi »
Il ne s’agira pas seulement ici de déterminer ce que l’entreprise veut obtenir exactement du gouvernement. L’entreprise doit aussi se demander si elle a les moyens de ses ambitions en termes de ressources humaines et financières, d’expertise, de rapport de force et de temps disponible.
Les gens d’affaires tendront toujours à trouver que leurs objectifs sont réalistes. Il faut plutôt se demander s’ils le sont du point de vue des interlocuteurs gouvernementaux qui en seront saisis. Ainsi, les demandes de l’entreprise risquent fort d’être jugées irréalistes si elles sont contraires à des engagements électoraux ou à des intentions gouvernementales énoncées publiquement (car il y aura un prix politique à payer pour un changement de cap), irréalistes à la lumière de la situation financière du gouvernement, très difficiles à satisfaire eu égard aux calendriers législatif, électoral ou budgétaire des autorités, ou encore susceptibles de soulever un tollé dans d’autres secteurs de la société.
Étape 3 : concevoir un plan d’action ou le « qui », le « quand », le « où » et le « comment »
Une fois déterminés les objectifs que l’on poursuivra, l’ensemble des décisions à prendre et des gestes à poser pour maximiser les chances de les atteindre découlera des réponses apportées à une série de questions. Ces réponses devront être insérées dans un plan d’action minutieux.
Le « qui » reviendra à trouver des réponses aux questions suivantes :
- Quels sont les acteurs, à l’intérieur et à l’extérieur de l’appareil gouvernemental, qui risquent de jouer des rôles importants en rapport avec les enjeux qui préoccupent l’entreprise ?
- Qui sont les partisans et les opposants des changements possiblement envisagés par le gouvernement ou des objectifs visés par l’entreprise ? Quels sont leurs motivations, atouts, handicaps, évolution possible, etc. ?
- Dans votre organisation ou votre milieu, qui connaît le mieux les enjeux ? Qui peut vous aider et comment ? Faut- il embaucher une firme de relations gouvernementales ? Y a-t-il des regroupements auxquels il serait bon de se joindre (associations patronales, chambres de commerce, etc.)?
- Quels individus ou groupes, concernés par les mêmes enjeux, pourraient être vos alliés ?
Le « quand », c’est :
- À quel stade de développement en est l’initiative gouvernementale envisagée ? Rumeurs, consultations informelles ou formelles, établissement des grandes orientations, débats parlementaires, arbitrages finaux ?
- En fonction de ce qui précède et de vos moyens, de combien de temps disposez-vous ?
- Comment optimiser le temps disponible à la lumière de tout ce qui devra être fait ?
Le « où » et le « comment », c’est :
- De quelle façon établir le contact avec les joueurs-clés ? Demander un rendez-vous ? Profiter d’événements publics ?
- Quels outils privilégier pour véhiculer votre message aussi efficacement que possible ? Documents écrits ou visuels ? Rencontres privées ? Campagnes de publicité ? Quel usage faire des médias ? Faut-il financer les partis politiques ?
- Quels sont les arguments les plus persuasifs à utiliser selon l’interlocuteur ? Quelles pourraient être les retombées positives pour lui ?
Étape 4 : Déployer le plan d’action
La mise en œuvre des réponses à ces questions équivaudra au déploiement du plan d’action. Chaque situation a ses particularités. Par exemple, les entreprises n’ont pas toutes les mêmes ressources financières. Comme l’embauche d’une firme de relations gouvernementales coûte cher, plusieurs entreprises se joindront à des regroupements patronaux nationaux, régionaux ou sectoriels et compteront sur eux pour faire entendre leur point de vue et défendre leurs intérêts19. Cependant, dans les travaux qui recensent les bonnes pratiques, les mêmes conseils reviennent souvent20.
Un élu, comme n’importe quel être humain, sera plus porté à aider quelqu’un qu’il connaît qu’un parfait inconnu. Il faut donc travailler à se faire connaître, ce qui exige un investissement en temps pour lequel il n’y a guère de substitut. Chaque fois que possible, l’entreprise devra se trouver des alliés. Elle devra comprendre les priorités du gouvernement en place et sa situation économique et poli- tique. Elle devra être sensible à ce qui préoccupe la population, car les élus et, dans une moindre mesure, la fonction publique, seront à l’écoute des citoyens. Il faudra ratisser large : élus, adjoints, fonctionnaires, autres gens d’affaires, milieu communautaire, etc. Dans un système politique où l’alternance au pouvoir est de mise, il serait aussi très maladroit de mettre tous les œufs dans le même panier politique. L’appareil administratif du gouvernement devrait être inclus dès le départ puisque, de toute façon, les élus lui demanderont des analyses et des recommandations. Le recours aux médias est envisageable pour se faire connaître, pour faire connaître un point de vue, des attentes, des inquiétudes, voire pour émettre des critiques. Mais les journalistes n’étant pas des relationnistes au service de l’entreprise, mais des professionnels à l’emploi d’autres entreprises ayant leurs intérêts propres, les rapports avec eux pourront s’avérer complexes, délicats, parfois risqués, souvent incontournables, ce qui exige de plus en plus une expertise particulière et exclut l’improvisation.
Étape 5 : Réussir nos rencontres
La dernière étape est la rencontre avec l’interlocuteur gouvernemental. Il y a fort à parier qu’il y aura des rencontres avec plusieurs personnes et peut-être plus d’une rencontre avec la même personne.
On maximisera les chances de succès en parvenant à livrer le nœud du message sans se perdre dans des considérations secondaires, ce qui suppose de savoir d’avance de combien de temps on dispose et de maîtriser parfaitement l’exposé oral à livrer. Pour optimiser le temps disponible, il faut vérifier le niveau préalable de connaissance du dossier que possède l’interlocuteur gouvernemental. Il faut formuler des demandes précises, peu nombreuses et réalistes (du point de vue de celui qui les reçoit), plutôt que de simplement apporter de nouveaux problèmes à une personne qui en aura déjà suffisamment. Votre enjeu doit devenir son enjeu, ce qui signifie que la demande formulée doit être porteuse de gains potentiels pour celui qui a le pouvoir de lui dire oui ou non. Cette capacité à formuler une proposition gagnant-gagnant suppose que l’on connaisse les intérêts, les motivations, la trajectoire passée, les prises de position antérieures de ce vis-à-vis. Il faut utiliser des mots simples, des images fortes, des exemples frappants et faire reposer le tout sur une documentation irréprochable. Une carte géographique devient entièrement suspecte dès qu’on y trouve une seule erreur factuelle. Il faut avoir prévu des réponses à toutes les questions ou objections possibles, aussi étonnantes puissent-elles être. Il faut aviser l’interlocuteur des autres personnes qui seront rencontrées et s’entendre très précisément sur la suite des choses.
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En guise de conclusion
En définitive, la construction et le déploiement de cette stratégie de relations gouvernementales impliquent une combinaison d’attitudes, de gestes à poser et de précautions à garder en tête qui s’inscriront dans une séquence logique que nous illustrons dans le tableau 2. Le lecteur intéressé par une illustration concrète d’une stratégie similaire à celle exposée ici pourrait par exemple, dans le contexte québécois, se pencher sur l’action de l’UPA pour maintenir en place le système de gestion de l’offre dans le domaine du lait21. Les études de cas se penchant sur le lobbying des entreprises à Washington DC sont, pour leur part, innombrables22.
Tout cela pour dire que, contrairement à un préjugé populaire tenace, les « contacts » ne suffiront généralement pas pour faire triompher un « mauvais » dossier, bien qu’il y ait de trop nombreuses exceptions. Idéalement, un « bon » dossier devra répondre aux normes administratives, être relativement défendable par les élus et la fonction publique aux yeux de l’opinion publique, et être aussi politiquement avantageux que possible pour l’élu dont on espère l’appui.
Le gestionnaire du secteur privé ou du monde associatif qui espère avoir du succès dans ce difficile et laborieux travail d’influence auprès des autorités gouvernementales serait bien avisé de garder en tête l’image d’un surfeur. Que fait celui-ci ? Il se couche sur sa planche et pagaie jusqu’au large. Il surveille ensuite la mer sans jamais la quitter des yeux. Il attend la « bonne » vague. Il patiente le temps qu’il faut, mais il doit aussi être prêt à tout moment. Puis, quand il a décidé quelle serait « sa » vague, il pagaie énergiquement vers la plage avant que la vague ne le cueille. Il doit ensuite choisir exactement le bon moment pour se mettre debout sur sa planche. Il cherche enfin à profiter de la vague pour aller le plus loin possible. Pour les gens d’affaires, cela revient à dire qu’il faut toujours surveiller la scène sociopolitique, identifier ensuite la bonne fenêtre d’opportunité, se mettre en action avant le moment crucial et suivre le processus jusqu’à son aboutissement.
TABLEAU 2 : Une séquence logique |
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Notes
1 Hillman et al. (2004).
2 Lawton et al. (2013).
3 Giddens (2000).
4 Mazzucato (2013).
5 Watkins et al. (2001).
6 Wöll (2007).
7 Fuchs et Lederer (2007).
8 Mueller (2010).
9 Bendor et Mookherjee (1987), Olson (1965).
10 Blais et Dion (1991), Hafsi et al. (1987).
11 Coen (1997).
12 Barron (2010), Peng et al. (2009).
13 de Figueiredo et Tiller (2001).
14 Watkins et al. (2001 : 114).
15 Hébert (2003).
16 Barron (2010).
17 Hillman et Hitt (1999).
18Facal (2010).
19Vining et al. (2005).
20Clamen (2000), Gosselin (2000).
21 Facal (2013), Stanbury (2002).
22 de Figueiredo (2009).
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